Las Finanzas Públicas en Santiago del Estero.

El presente trabajo tiene el propósito de exponer los avances logrados mediante la ejecución de nuestro proyecto de investigación sobre las finanzas públicas de la provincia de Santiago del Estero durante la segunda mitad del Siglo XIX. En esta etapa el sistema impositivo provincial atravesó por importantes modificaciones, que guardan una estrecha relación con la organización constitucional del estado santiagueño y del estado nacional. Es nuestra intención exponer la evolución de los ingresos y egresos públicos durante la década del '80, explicitando las principales fuentes de recursos y los gastos del estado, el andamiaje legal del sistema tributario y los posibles motivos de los resultados alcanzados.
Introducción
En las últimas décadas del Siglo XX cobró importancia en la historiografía argentina los estudios de las finanzas públicas de los estados provinciales, destacándose en esta línea de investigación los trabajos de Tulio Halperín Donghi, José Carlos Chiaramonte, Roberto Cortés Conde, Jorge Gelman, Andrés Regalsky, por citar solo unos pocos autores. En el caso de la historia santiagueña casi no existen estudios sobre las finanzas públicas provinciales, aunque en diversas obras de carácter historiográfico se exponen datos fragmentarios sobre el tema. Por ello consideramos pertinente abordar una investigación sobre las finanzas públicas del estado provincial, pues diversos estudios han demostrado la importancia que posee el aspecto financiero para el funcionamiento del estado, de sus instituciones y de la vida socioeconómica en general. Cabe acotar que decidimos tomar como recorte cronológico a la década del '80 porque durante la misma se adoptaron notables decisiones, como la creación de la Dirección de Rentas de la Provincia, del Banco de la Provincia, y que se dio impulso a diferentes servicios públicos como educación, electricidad, teléfonos, entre otras medidas con obvias implicancias financieras para el estado. El presente trabajo es un avance del proyecto de investigación sobre las finanzas públicas de la provincia de Santiago del Estero entre 1875 y 1916 que actualmente estamos ejecutando.
Sabemos que la revolución de mayo de 1810 no produjo, en un primer momento, cambios fundamentales en las finanzas públicas. "Las tesorerías organizadas bajo el sistema borbónico continuaron percibiendo impuestos y pagando los gastos como lo habían hecho hasta entonces" (Cortés Conde, 2003:463). Pero la guerra de la independencia (con sus efectos negativos sobre la mano de obra, el capital y las finanzas), la pérdida del mercado altoperuano, las imposiciones forzosas del gobierno nacional, por mencionar algunos sucesos de la época, profundizaron el empobrecimiento de las economías provinciales, así como la reducción del comercio y del circulante.
La nueva organización administrativa de las gobernaciones con sus correspondientes conflictos entre capitales de gobernación y provincias subordinadas, tuvo motivaciones financieras que si bien no fueron ignoradas por la historiografía tradicional tampoco fueron suficientemente valoradas. Por ejemplo, en 1815 el Tte. de Gobernador de Santiago del Estero, Pedro Isnardi, envió al Director de Estado Alvarez Thomas una carta pidiéndole que Santiago dejara de depender de Tucumán porque, entre otras razones, desde la capital se extraía la recaudación impositiva que se cobraba en nuestra provincia quedando la misma sin poder afrontar sus gastos administrativos (Cargara, 1948:46).
Al proclamar la autonomía provincial Santiago del Estero obtuvo el derecho de administrar sus propios recursos impositivos, lo cual fue aceptado por Tucumán en el Tratado de Vinará, en donde también se consignó el derecho del naciente estado autónomo de cobrar tributos al comercio interprovincial (conocido en la época como derecho de alcabala). Recordemos que éste fue el impuesto que más recaudaba en las provincias durante este período.
Otro impuesto importante en esta etapa fue el de la sisa, que recaía sobre los principales productos de consumo: los más caros y/o aquéllos más vendidos. La carne (de carnicería y de caza), el vino, la harina, el pescado, el aceite, la sal y el jabón fueron los alimentos sisados, aunque los principales fueron los tres primeros. Podía ser satisfecha en dinero -cierta cantidad por unidad de medida- o bien achicando las medidas habituales. Los porcentajes que debía satisfacer cada alimento no eran paritarios pues, en primer lugar, se gravaba más a los productos más caros, y, en segundo, el peso-marco de cada uno era diferente.
Una tercera forma de ingreso frecuentemente utilizada en este período es el de los empréstitos y contribuciones forzosas, que recaían sobre los comerciantes de la ciudad (en dinero, monedas de plata boliviana) y en los hacendados (en especies como ganado vacuno y caballar). Era muy arbitrario, y por lo general afectaba
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más a los opositores al gobierno.
Así como las autonomías provinciales no solo fueron reacciones contra el centralismo porteño sino también contra el centralismo de las capitales de las gobernaciones, las diferencias ideológicas entre unitarios librecambistas y federales proteccionistas muchas veces tendían a debilitarse cuando se ejercían funciones de gobierno. Recordemos que cuando el Coronel Deheza derrocó a Ibarra del gobierno e incorporó a Santiago del Estero a la Liga Unitaria del Gral Paz, aumentó los derechos de alcabala e impuso contribuciones forzosas para contar con recursos financieros con que costear sus gastos militares (Alen Lascano, 1968:113), pese aque los unitarios criticaban este tipo de medidas cuando las aplicaban caudillos federales, por sus efectos negativos sobre el comercio y sobre el mercado nacional que aspiraban construir.
Por otro lado, Juan Felipe Ibarra era aliado de Rosas, entre otros motivos, porque el caudillo bonaerense distribuía a sus aliados de las provincias sumas mensuales de dinero (Alen Lasca-no, 1968:184,185), lo que en muchos estados provinciales constituía una parte sustancial de sus recursos financieros. La crítica situación económica y financiera por la que atravesaba Santiago del Estero motivó a Rosas a remitir un total de 25.000 pesos en metálico, en cuotas mensuales de 500 a 1000 pesos; en realidad la idea original era otorgar ganado bovino al gobierno santiagueño, pero las dificultades para el traslado en distancias grandes y los impuestos que cobraban a esta actividad las provincias por donde debía atravesar el ganado (problemas expuestos por Ibarra a Rosas mediante cartas), hicieron que el caudillo porteño optara por enviar dinero.
Luego de Caseros (1852) los gobernadores reunidos en San Nicolás acordaron que las aduanas exteriores pasarían a pertenecer al estado nacional y la desaparición de las aduanas interiores, al tiempo que la Constitución de 1853 estableció que los impuestos indirectos pertenecerían a la Nación y los impuestos directos serían recaudados por las provincias. Estas medidas se efectivizaron durante la presidencia de Mitre (1862-1868) e implicó que las provincias perdiesen el principal recurso impositivo: el derecho de alcabala, que aunque subsistió aplicado al comercio de algunos bienes, cada vez generó menores ingresos. La eliminación de las aduanas provinciales aspiraba a impulsar la circulación de mercancías y la integración de los mercados, generando un mayor dinamismo de la economía en su conjunto. Este hecho, sumado al escaso desarrollo en las provincias de la percepción de impuestos directos, la gradual desaparición de las contribuciones forzosas (en virtud de la concepción liberal del estado que enfatizaba los derechos y las garantías individuales) y la escasa subvención que otorgaba el gobierno nacional, implicó una gran pérdida de recursos en provincias como Santiago del Estero.
Las Finanzas Públicas en la Década del `80
Al momento de comenzar a analizar los gastos y los ingresos del estado provincial nos encontramos con el hecho de no poder consultar los libros de entradasy salidas de latesorería provincial por encontrarse el Archivo General de la Provincia (hasta el día de hoy) en proceso de catalogación y traslado de las fuentes que posee. Por este motivo empezamos trabajando con los presupuestos que figuran en las Recopilaciones de Leyesy Decretos de la Provincia, aún sabiendo que probablemente las cifras que figuran en los mismos no fueron las ejecutadas, pues por lo general los presupuestos aprueban gastos y estiman posibles ingresos.
Entre 1880 y 1887 en seis oportunidades el presupuesto provincial fue sancionado con gastos superiores a los ingresos (ver Cuadro Nfi 3); solo durante los años en que gobernó Absalón Rojas (1886 a 1889) los presupuestos preveían superávit fiscal, pese a la notable expansión del gasto que impulsó este Gobernador. La expansión del gasto público que aconteció en Santiago del Estero durante esta década fue un fenómeno común a todo el país, y tiene relación con las perspectivas venturosas que los gobernantes asignaban a la expansión de servicios como el ferrocarril, telégrafo, teléfono, electricidad, etc., y su impacto positivo en la actividad económica, a la existencia de un mercado internacional de capitales con mucha liquidez y a la actitud despreocupada con respecto a la capacidad de enfrentar las deudas del estado, porque el déficit fiscal se cubrió con endeudamiento, venta de activos públicos (como las tierras fiscales en Sgo. del Estero), refinanciación de deudas y emisión monetaria sin respaldo. Estos recursos que se utilizaron en el estado nacional también se aplicaron en nuestra provincia, ya que con la Ley de Bancos Garantidos que promulgó el Pte. Juárez Celman, Santiago pudo crear un Banco con el cual ampliar sus recursos monetarios.
Un ejemplo de cómo el estado santiagueño vendía las tierras públicas para afrontar deudas y gastos diversos es el hecho de que luego de aprobar el contrato sobre ampliación de crédito celebrado entre el P. f. de la Provincia y el Directorio del Banco Nacional (11 deoctubrede 1886) por la sumade 400. 000 $F, con un interés de 8 % al año y amortización anual de 25 %, el gobierno afectó especialmente para el pago del empréstito a la recaudación de la Contribución Directa y Ja venta detierras fiscales. Lo último se precisó el 29 de marzo de 1887 cuando la Legislatura autorizó al P. E. a enajenar 376.753 hectáreas de tierras públicas, destinando la mitad de lo que recaudaría al pago de la deuda con el Banco Nacional, y la otra mitad para invertir en escuelas, asilo de mendigos, hospital, matadero, etc.
El Gasto Público
Las cifras referidas al presupuesto están consignadas en pesos fuerte ($F) -se pueden apreciar en el Cuadro NQ1 - y muestran que entre 1880 y 1890 el gasto público en Santiago del Estero aumentó un 716% al pasar de 154.568 $F a 1.261.730 $F, pese a que en los primeros años de la década experimentó una baja: en 1883 era un 16 % inferior a 1880 y un año después aún era un 6,4% menor. En 1885 comenzó la expansión del gasto en los presupuestos, pero es durante 1889 cuando el gasto experimentó un aumento vertiginoso, ya que pasó de 396.171 $F, en 1888, a 998.896 $F (un j51 % más).
El rubro que más creció fue el pago de deudas, que de un promedio de 38.000 $F para el período 1880-1888 pasó a 520.000 $F en 1889 (casi trece veces más) y a 820.000 $F en 1890 (un 2058% más). De este modo las obligaciones, que representaban el 30% del gasto total en 1880 pasaron a representar el 65% de las erogaciones. El 96 % del pago de la deuda estuvo destinado al cumplimiento del empréstito contraído para crear el Banco Provincia. Recordemos que la Ley Argentina de Bancos Garantidos fue sancionada por el gobierno de Juárez Celman (1886-1890) y por ella se permitía la creación de una multiplicidad de bancos de emisión. Para emitir billetes los bancos debían contar con un capital mínimo de 250.000 pesos y comprar bonos del gobierno nacional a un 4% de interés. Estos bonos serían depositados en el Banco Nacional a cambio de billetes standard. También el oro pagado al gobierno a cambio de los bonos sería depositado en el Banco Nacional por dos años antes de ser aplicado a la amortización de la deuda externa argentina. Ningún banco fuera del sistema podía emitir billetes. Todos los bancos que estaban dentro del sistema serían inspeccionados por una agencia gubernamental y se publicarían balances mensuales y anuales. Los bancos insertos en é nuevo sistema serían conocidos como bancos garantidos porque el gobierno nacional, con la esperanza de atraer más capitales extranjeros, se comprometía a compensar a los acreedores cualquier déficit resultante después de la venta de los bonos, cubriendo su emisión en el caso de que fracasara cualquier banco del sistema. Desde el punto de vista del gobierno el sistema le permitía la posibilidad de influir en la política de préstamos de los bancos privados, estimular nuevas inversiones extranjeras en el sector bancario y amortiguar los efectos de futuras crisis financieras internacionales sobre la economía argentina. Con este sistema, el gobierno recibiría oro del sistema bancario y podría hacer frente a sus obligaciones extemas. Pero esta solución dio lugar a una intensa fiebre especulativa, ya que muchos bancos, que no dispusieron de oro, comenzaron a vender bonos propios en el exterior para obtenerlo y poder así emitir. En otras palabras, mientras el gobierno recibió oro del sistema bancario para pagar la deuda externa, los bancos se endeudaron en el exterior provocando un aumento de ésta: los préstamos se pagaron con nuevos préstamos. La espiral ascendente de préstamos y de emisión inflacionaria de billetes hizo prever, en consecuencia, la proximidad del colapso financiero de 1890, causado por el desquicio monetario y financiero (Escudé y Cisneros, 2000),
El 24 de mayo de 1888 el Poder Legislativo autorizó al Gobernador Absalón Rojas a contraer un empréstito de 5 millones de pesos oro sellado o una suma equivalente en Libras Esterlinas o Francos, al 6 % de interés anual y con 1 % de amortización acumulativa. Este dinero sería utilizado para comprar fondos públicos nacionales que rendían al 4,5 % anual para fundar el Banco de la Provincia de Santiago del Estero, de conformidad con la Ley Nacional de Bancos Garantidos; las rentas proporcionadas por los fondos públicos nacionales serían utilizadas para pagar los servicios del empréstito, y también se dispuso que el Poder Ejecutivo hipotecaría 1000 leguas de tierras públicas para aplicarlas al pago del mencionado empréstito.
El segundo gasto por su tamaño fue el educativo. Entre 1880 y 1890 la inversión en el área educativa creció un 295% al pasar de 44.000 $F a 173.660 $F, constituyendo el 13,8% del gasto total en 1890 mientras que en 1880 representaba el 28,5%.
Luego del gasto educativo ubicamos a las erogaciones en la policía, que creció un 484% entre 1880 y 1890, al pasar de 22.436 $F (14,5% del total) a 131.100 $F (10,4% del total).
Hasta que se aceleró el pago de obligaciones (año 1889) el pago de sueldos osciló entre el 53 y el 60% del gasto total, para situarse en 13% en 1890. Por último, en lo que respecta al gasto público, la inversión en obras públicas osciló entre el 4 y el 7% del gasto total, para trepar hasta el 11 % en 1890.
Los Ingresos Públicos
Pasando al análisis de los ingresos del estado (ver Cuadro NQ 2), los presupuestos revelan que las estimaciones de los recursos totales del estado provincial entre 1880 y 1890 pasaron de 143.810 $F a 1.269.100 $F (un incremento del 782%). Entre 1886 y 1888 fue con el impuesto de Contribución Directa con el que más se esperaba recaudar: un 22,4% del total, mientras que con Patentes Industriales se estimaba una recaudación que representaba el 18,6% del total, y por impuestos municipales un 14%.
La Contribución Directa fue un impuesto cedido por la nación a las provincias y gravaba los capitales en giro representados por mercaderías, maquinarias y establecimientos de agricultura de cualquier género, la propiedad raíz ya sea urbana o rural, y en general todo lo que constituye un valor en actividad comprendido en el territorio de la Provincia a una tasa anual del 5 por mil sobre su valor venal y corriente (Rec. de Leyes y Decretos, 1888-1891:
179-185). La percepción de este impuesto supuso una tarea más compleja para el estado, pues necesitaba contar con valuadores de las propiedades, bienes y actividades sujetas a contribución. Para ello el gobierno designó a los integrantes de las comisiones valua-doras de los diversos departamentos, quienes percibirían una retribución por sus servicios equivalente al 10 % del valor que arroje el catastro sobre las propiedades valuadas. En el marco de un estado liberal donde las libertades individuales gozan de protección constitucional se establecieron dos instancias de apelación para los contribuyentes que reclamasen contra las valuaciones de sus bienes: la primera apelación debía realizarse ante un Jurado del departamento integrado por el Juez de Paz y dos vecinos de los mayores contribuyentes, y si no estuvieran conformes con el fallo, los valuadores o los contribuyentes podían realizar una última apelación ante un tribunal compuesto por el Director de Rentas, el Fiscal de Estado, el Contador General, el Presidente del Depto. Topográfico y el Ministro General de Gobierno. También el Poder Ejecutivo designaba a los receptores que debían cobrar los impuestos en cada departamento de la provincia.
Como bien señala Santiago Rex Bliss (2004:132) una de las consecuencias importantes de la Contribución Directa fue la descentralización de la administración fiscal con respecto al pasado, y una gran complejidad para la percepción efectiva de los tributos. Por ello no debe extrañarnos que la Legislatura Provincial sancionara una ley estableciendo penas para los receptores que gastaran parte de la recaudación en los departamentos donde pertenecían. Por ello también la Legislatura decidió la creación de la Dirección de Rentas el 16 de enero de 1884 para:
- Velar por el exacto cumplimiento de las leyes de impuestos.
- Recaudar la Contribución Directa, el impuesto de patentes, el de sellos, el de marcas y demás que en lo sucesivo se le encargue.
- Vigilar la conducta de los receptores y valuadores, darles instrucciones, examinar sus cuentas y proveerles de todo lo necesario para el ejercicio de sus funciones.
También en esta Ley se estableció que los receptores cobrarían una comisión que no debía exceder el 6 % de lo recaudado, y que debían rendir mensualmente las cuentas y remitir el dinero recaudado (Rec. de Leyes y Decretos, 1883-1887:136,137).
Los impuestos municipales eran rematados mediante licitaciones y los que adquirían este derecho percibían como retribución un porcentaje de lo recaudado (generalmente del 5 %). Esto podía interpretarse como un reconocimiento por parte del aparato estatal de su incapacidad para cobrar los impuestos de un modo eficiente.
La subvención nacional a educación se incrementó de 11.000 $F en 1882 a 5 7.444 $F en 1888, constituyendo el 56% del gasto educativo de la provincia para dicho año y el 13,4% del gasto total. Por su parte el impuesto de Alcabala (que tanta importancia había tenido en la primera mitad del siglo XIX) solo representaba e obtener de sus inversiones en las acciones del banco fueron estimadas en 400.000 $F en 1889 (39,1 % de los ingresos totales) y en 600.000 $F en 1890 (47,2% de los ingresos totales). Así, éste pasó a ser el principal ingreso del estado desplazando a la Contribución Directa al segundo lugar en capacidad recaudatoria (11,7% del ingreso total en 1889 y 11,3% en 1890).
Conclusión
Las fuentes consultadas nos permiten concluir que durante la década del s80 del Siglo XIX en nuestra provincia el estado expandió el gasto público para llevar adelante diversos emprendimientos modernizadores en el aspecto socioeconómico, como escuelas, electricidad, teléfono, telégrafo, Banco de la Provincia, y en el aspecto político: instituciones de gobierno que hicieran efectivo el proceso de centralización del poder del estado respetando (hasta cierto punto) una legislación liberal garantista de los derechos individuales, y que obviamente generaban mayores erogaciones, como la reorganización del Poder Judicial y del Poder Legislativo,
el funcionamiento de la policía, etc. Este gasto se financió con los recursos impositivos aportados por una estructura fiscal que utilizó nuevas instituciones (como la Dirección de Rentas) y una legislación tributaria que constantemente se renovaba para mejorar el control sobre los receptores de la recaudación y sobre los contribuyentes potenciales. Esto último se cumplió solo en parte, ya que la extensión geográfica de la provincia, la ausencia de caminos en buen estado, la pobreza relativa de la estructura económica (en comparación con otras provincias), las deficiencias de la burocracia estatal (a tal punto que los receptores no tenían sueldo fijo y algunos impuestos se remataban) y el poder que detentaban las familias con mayor poder económico y político, conspiraban para que el estado recaude lo necesario para cubrir sus gastos. Por eso se recurrió a la venta de tierras públicas y al endeudamiento del estado, y a la práctica de pagar deudas con nuevos préstamos, pese al incrementade los fondos girados por el estado nacional.
Por otro lado, la importancia que adquirieron los impuestos directos en la recaudación total (Contribución Directa) implicó una fuerte descentralización de la recaudación al quedar ésta a cargo de receptores locales, acompañados por valuadores y por jurados, dio mayor poder a los niveles locales de la administración y agregó un escollo adicional al proceso de centralización y concentración del poder provincial.
Hasta aquíel primer avance del proyecto de investigación al que estamos abocados. Los datos que consignamos nos obligan a planteamos nuevos problemas que debemos indagar. En primer lugar debemos conocer y explicar la organización y el funcionamiento del Banco de la Provincia y su relación con las finanzas públicas, ya que pudimos observar la influencia que tuvo esta entidad en los ingresos y egresos del estado. En segundo lugar es necesario describir cada uno de los tributos recaudados por el
estado para contar con indicadores que nos permitan determinar el tipo de estructura impositiva vigente en nuestra provincia y el modo como se aplicó. Por último, no nos olvidamos de la necesidad de cruzar las cifras provenientes de los presupuestos con los libros de entradas y salidas para tener un panorama más realista de las finanzas estatales, de describir y analizar el circulante utilizado en la época con sus respectivas modificaciones y la evolución de la deuda pública.-
Bibliografía consultada
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Fuentes

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