En los últimos veinticinco años los argentinos hemos discutido en profundidad los problemas de la democracia y sus posibilidades, en relación con nuestras tradiciones, nuestra cultura política, nuestra sociedad y nuestra ciudadanía. Una de las principales funciones de la democracia es designar a los funcionarios que van a gobernar el estado. Conviene entonces dedicar alguna reflexión a las características y la calidad de ese instrumento, que condiciona la capacidad de acción de sus gobernantes.
La Argentina tuvo un buen estado
El Bicentenario invita a las miradas de largo plazo, que en este caso nos llevan a finales del siglo XIX, cuando se consolidó el estado argentino. Durante unos cien años -hasta mediados de la década de 1970- la Argentina tuvo un estado potente, que ejecutó los diversos proyectos elaborados por los grupos dirigentes e impulsó el desarrollo de la sociedad.
El estado tuvo un peso decisivo en el gran crecimiento entre 1880 y la Primera Guerra Mundial, tanto para organizar las fuerzas productivas como para volcar una parte de los extraordinarios beneficios en el desarrollo de la sociedad. Tal el caso de la excelente escuela pública. Sería difícil exagerar su importancia en la conformación de una sociedad abierta, móvil, integrativa y democrática. El impulso del mercado externo, esencial en ese crecimiento, comenzó a amainar después de 1914 y concluyó en 1930. En ese momento el estado presidió el gran cambio por el que se pasó de una economía abierta e integrada al mundo a otra cerrada y casi autárquica, volcada al mercado interno y centrada en la industria. Las reformas de Pinedo y Prebisch, en los años treinta, y las de Perón, en la segunda posguerra, son los hitos de este cambio, que aseguró el mantenimiento de la onda de crecimiento de la economía y de integración de la sociedad.
Después de 1952, en una coyuntura diferente, el estado convocó a los capitales extranjeros y los orientó hacia el crecimiento interno. Los nombres de Frondizi y Krieger Vasena, y aún el del último Perón, cada uno a su manera, pueden asociarse con esta fase desarrollista, en la que se completó el proceso de sustitución de importaciones y de integración económica. Visto en perspectiva, fueron políticas exitosas: en 1973 la economía argentina había alcanzado una madurez que hoy sorprende.
Estado e intereses
Hay otra cara de esa historia estatal, que lleva a un balance menos optimista. En una sociedad moderna, una de las funciones del estado es regular los distintos intereses, establecer las reglas de juego y arbitrar en los conflictos. También es tarea del estado construir y fortalecer los espacios en los que los intereses han de confrontar, de modo que los conflictos conduzcan a acuerdos y transacciones.
En una república democrática, uno de los espacios fundamentales de la negociación es el Congreso. Por muchas razones, en la Argentina, el Congreso nunca funcionó demasiado bien, de modo que el grueso de las relaciones entre el estado y los intereses corporativos circuló por otros lados: algunos públicos, como las convenciones colectivas de trabajo, y otros más recoletos, como los discretos acuerdos entre los gobernantes y los representantes de las principales corporaciones.
Una de las características de todo el estado argentino potente fue la gradual transformación de las políticas activas, destinadas a promover determinados sectores o actividades, en franquicias o prebendas. No hay una línea clara que separe la promoción, justificada en el interés general, de la prebenda concedida a un grupo amigo, o simplemente a un amigo. La clave está en el estado, y su compromiso, mayor o menor, con el interés general.
Otra característica de nuestro estado fue la gradual inclusión en sus agencias de funcionarios que se habían formado en la defensa de los intereses corporativos y que, al ingresar en ellas, probablemente tenían una actitud benévola hacia ellos, o simplemente se habían acostumbrado a mirar las cosas desde su punto de vista. A medida que el estado incrementaba su capacidad de intervenir, más era lo que podía conceder graciosamente y más importante la acción de quienes lo colonizaban, como ha dicho Guillermo O'Donnell, de manera muy expresiva.
Esto definió la característica principal de los conflictos de la Argentina próspera: antes que confrontación entre diversos intereses hubo una acción sobre este estado, convertido en botín del triunfador. La lucha corporativa constituyó el revés de la trama de distintos tipos de acciones políticas, cuyo propósito era muchas veces lograr resolución ministerial que orientara hacia algún sector los beneficios que el estado podía conceder.
Achicar el estado
dando a los intereses corporativos que a la vez que animaban los conflictos, despedazaban al estado. Achicar el estado tendría así la doble función de reducir el botín, disminuir la capacidad de acción de las corporaciones -la sindical en primer término- y permitir un renovado crecimiento de la economía. Esa tendencia sin embargo chocó con los intereses de quienes, coincidiendo en general con esa filosofía, no querían renunciar a sus propios beneficios prebendarlos.
Así, las reformas estatales tuvieron siempre un doble carácter. Durante el Proceso, es decir la última dictadura militar, el ministro Martínez de Hoz aplicó los principios neoliberales que, como ocurre habitualmente, supusieron una intervención estatal muy fuerte, por ejemplo, con la regulación de la tasa de cambio, y crearon ventajas coyunturales -queridas o no- para los grandes operadores financieros. Pero a la vez, los militares -una poderosa corporación, más allá de su pretensión de salvadores de la patria-aprovechó plenamente la administración del estado y sus agencias con los muy conocidos mecanismos prebendarlos, como ocurrió, por ejemplo, con la organización del Campeonato Mundial de fútbol del 978.
El estado que los militares dejaron a los gobiernos democráticos que vinieron luego estaba en condición calamitosa. El endeudamiento externo -la otra cara de la especulación financiera de los primeros años- constituyó un límite y un problema para los gobernantes, obligados a la negociación permanente con los organismos internacionales de crédito. Las agencias estatales quedaron diezmadas por la depuración política. Lo más grave: el estado clandestino y su forma de operar contaminó irremediablemente al estado corriente, diurno, como se advierte, de manera extrema, en los organismos policiales y la justicia. La ética del funcionario -recuérdese la insistencia de Max Weber sobre este punto- no sobrevivió a la experiencia. La sociedad toda relativizó el valor de la norma o de la ley permanente y sistemáticamente transgredida desde el estado. Quizá como respuesta comenzó a desarrollarse, hasta la hipóstasis, la noción de los derechos de la sociedad sobre el estado.
En los primeros años de la década del setenta estos conflictos sectoriales llegaron al paroxismo. Por entonces maduró entre los sectores dominantes y en las fuerzas armadas la idea de que era necesario achicar el estado. Dos ideas de índole distinta se sumaron aquí. Por una parte, la corriente internacional neoliberal, que reaccionaba en contra del estado de bienestar y consideraba que para recuperar la dinámica de la economía capitalista era necesario reducir sus funciones de regulación y redistribución. Por otra parte, una convicción, surgida de la experiencia local, acerca del papel del estado en la conflictividad social, alimentando y engor-
El estado de la democracia
En 1983, no había una idea clara del deterioro de la herramienta estatal y de los límites que esa incapacidad imponía a los gobernantes democráticos. Así, Raúl Alfonsín unió a su programa democrático la promesa de que el estado se haría cargo de las necesidades básicas de la sociedad y retornaría la calidad tradicional de las prestaciones estatales básicas. Entre los logros de su gobierno puede apuntarse una exitosa aunque efímera contención de la inflación, con el novedoso Plan Austral, y una notoria reducción del prebendarismo. No es poco. Pero no pudo encuadrar los conflictos corporativos, que resurgieron con vigor y que él creía poder enfrentar combinando la argumentación racional y la solidaridad. Mucho menos pudo resolver el problema del endeudamiento externo. Por otra parte, la reforma estatal indispensable, que quizá podría haberse encarado entonces con criterios de eficiencia y equidad social, no tuyo un lugar prioritario en su agenda.
La crisis de 1989 y la hiperinflación fueron la primera manifestación, explícita e innegable, de la crisis estatal. Con ese trasfon-do, Carlos Menem retomó el programa de reforma del estado, que el Consenso de Washington había planteado recientemente, de manera clara y didáctica, en la agenda pública. Menem encontró en esa crisis, y en el consenso de que se estaba ante una crisis que gustaba llamar "terminal", la ocasión para construir un poder presidencial fuerte, sin transgredir la normativa institucional republicana. En efecto, fue el Congreso el que votó sucesivas leyes que, con motivo de la emergencia, delegaban en el presidente sus propias atribuciones, tanto en cuestiones presupuestarias o impositivas como en materia de privatización de empresas estatales. Por otra parte, el Congreso y la Corte Suprema convalidaron los avances realizados por el presidente, especialmente en el caso de los decretos de necesidad y urgencia. Hubo así un salto notable en el camino de lo que hoy se llama el "decisionismo" presidencial y la "democracia delegativa".
A ello contribuyó también la cultura política peronista, común al presidente, a quienes delegaban en él esos poderesy a una parte sustancial de la ciudadanía, que convalidó esta situación con su voto en sucesivas elecciones, exitosas para el gobierno. El peronismo tenía y tiene, en efecto, una tradición de liderazgo personal y de conducción, y de escaso aprecio por la institucionalidad republicana, sobre todo si puede aducirse que esas "formas" afectan una práctica más sustancial de la democracia. Si bien el programa aplicado -en cuyo centro estaban las privatizaciones- no encajaba demasiado con lo que había sido la tradición peronista en materia de democracia "real" -entendida como políticas populares y redistributivas- la combinación de consenso de emergencia y liderazgo personal permitieron neutralizar las críticas surgidas de la ortodoxia peronista.
La exitosa salida de la emergencia se debió principalmente a la concurrencia de un nuevo ciclo financiero internacional positivo y a la adopción del programa de convertibilidad monetaria que en los años iniciales fue exitoso y suscitó un amplio apoyo. Todo eso, sumado al crédito ganado por el gobierno con su política de privatización de empresas públicas, que no solo constituyó un test de ortodoxia neoliberal -más apreciado por venir del fondo de la tradición populista-sino que benefició a todos los directamente interesados: los acreedores, los contratistas y hasta los sectores
sindicales que podrían haberse opuesto. Por otra parte, su ejecución estuvo bastante lejos de lo que eran las recomendaciones del Consenso de Washington o el Banco Mundial, por lo apresurado de su ejecución, la escasa preocupación por salvaguardar los intereses del estado y de los usuarios, es decir de la sociedad, y la casi licuación de los mecanismos de control.
Hubo mejoras en los servicios públicos privatizados -más en unos que en otros- pero en la cuenta total, no compensaron la deserción del estado del conjunto de sus obligaciones. En momentos en que la marcha general de la economía contribuía a la polarización de la sociedad, hasta llegar a la segmentación, el estado renunció a tener un papel activo en la educación, la salud y hasta la seguridad, limitándose a asistir a quienes no podían acceder a la oferta privada. Hubo así un cruce entre la lógica reformista, encarnada paradigmáticamente en el Banco Mundial, y la aplicación exagerada del programa neoliberal por un gobierno que encontraba allí la forma de construir poder. En ese sentido, la reforma educativa es ejemplar: la muy encomiable tarea de actualización curricular se superpuso con una reforma más estructural, cuya gestión el estado nacional transfirió a los estados provinciales, carentes de recursos económicos y técnicos para encararla. El resultado fue, en la mayoría de los casos, y muy especialmente en la provincia de Buenos Aires, el derrumbe de la institución escolar.
La reforma estatal de los noventa tuvo otro costado, si se quiere paradójico: multiplicó las posibilidades del prebendarismo, pues puso en manos del estado, al menos transitoriamente, una inmensa masa de recursos, que debía asignar entre distintos postulantes privados. Perduró y creció así uno de los rasgos patológicos del viejo estado, multiplicado por la reducción de los controles institucionales, la conciencia de emergencia y un cierto laxismo moral propio de la cultura política peronista. En ese contexto, la corrupción estatal -un mal normal de cualquier estado, si se quiere-creció de una manera espectacular hasta convertirse en un verdadero problema de las políticas públicas y del estado. La conciencia pública de este problema, en momentos en que se preparaba una nueva crisis, permitió fundamentar la campaña política de la opositora Alianza, que en 1999 derrotó al oficialismo, en el argumento del combate a la corrupción. La práctica del gobierno de la Alianza mostró que la corrupción estaba instalada de tal modo que podía involucrar incluso a quienes querían combatirla. La crisis de 2001 mostró, finalmente, que la corrupción era apenas uno de los problemas de la economía argentina, y no el más serio.
El estado a la salida de la crisis
Desde 2002 el país comenzó a salir lentamente de su crisis. Se combinaron los efectos de un ciclo internacional positivo, particularmente para los países exportadores, con contundentes decisiones políticas, destinadas a repartir, de manera un poco azarosa, los costos de la crisis: devaluación, pesificación, renegociación de la deuda. Hoy sabemos que el factor principal para superar la crisis fue el espectacular impulso recibido desde el mercado internacional. Cuando advertimos que ese impulso concluye, nos preguntamos si acaso no se habrá dejado pasar la oportunidad de aprovecharlo mejor. Eso coloca la cuestión en el estado, y en las políticas de estado, que más allá de los cambios de gestión política, deberían definir un rumbo.
¿Qué es exactamente el estado? Son sus agencias, sus funcionarios y el sistema normativo que permite su acción social, controlando e impulsando, combinando injerencia y distanciamiento. También, un cierto espíritu de cuerpo de esos funcionarios, relacionado con la importancia asignada a los méritos, a la capacitación y al honesto servicio público. Hemos señalado su largo deterioro, en la Argentina de la crisis, y podemos preguntarnos ahora cuánto se ha hecho, en estos años de bonanza, para reconstruir la maquinaria estatal. Para decirlo muy brevemente, lo que el actual gobierno ha aportado -además de una profundización del prebendarismo y la corrupción- han sido el secretario Moreno, expresión extrema pero paradigmática de un modo de gestión estatal, y la política hacia el INDEC, expresión a su vez de la escasa preocupación e interés por el diseño de políticas de largo plazo.
Pero sobre todo, el estado es, de acuerdo con la feliz expresión de Émile Durkheim, el lugar donde la sociedad piensa sobre si misma. Durkheim imaginaba una circulación de la reflexión desde los funcionarios y gobernantes -el núcleo pensante- hacia los organismos representativos-el Congreso-, la opinión pública -la prensa, los partidos- y los distintos organizaciones de la sociedad civil. Una circulación que finalmente volviera al punto de origen y se tradujera en decisiones consensuadas, es decir las famosas políticas de estado. Consultar, incorporar las opiniones del otro, encontrar los acuerdos, tomarse para ello todo el tiempo que sea necesario para pensar. Si eso es en esencia el estado, este equipo gubernamental está muy lejos de ello.
La Argentina decadente en la que nos toca vivir recibió un don, una oportunidad: unos años de tregua. Debimos usarla para reconstruir el estado y para pensar, desde allí pero en conjunto, que rumbo darle a la Argentina, que lo perdió hace más de treinta años. Probablemente hemos dejado pasar una gran oportunidad para la reflexión, para elaborar eso que algunos llaman un "proyecto nacional". En los años que vienen, esas cuestiones generales quedarán postergadas -es lógico- por otras mucho más urgentes: cómo sobrevivir cotidianamente. Solo cabe esperar que la crisis no signifique, otra vez, un argumento para renunciar a nuestras responsabilidades.